Área de Preservação Permanente (APP) afasta IPTU

AgInt no AREsp 1723597 / SP
AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL
2020/0162489-2

Ministro HERMAN BENJAMIN (1132)

T2 - SEGUNDA TURMA

29/03/2021

DJe 06/04/2021

TRIBUTÁRIO, AMBIENTAL E URBANÍSTICO. IPTU. EMBARGOS À EXECUÇÃO
FISCAL. ART. 32 DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL. LIMITAÇÃO AMBIENTAL
AO DIREITO DE PROPRIEDADE. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE.
IMPOSSIBILIDADE ABSOLUTA DE USO DA TOTALIDADE DO BEM PELO
PROPRIETÁRIO. IMPACTOS TRIBUTÁRIOS DA NATUREZA NON AEDIFICANDI DE
IMÓVEL URBANO. DIREITO TRIBUTÁRIO NO ESTADO DE DIREITO AMBIENTAL.
PRINCÍPIO POLUIDOR-PAGADOR. EXTERNALIDADES AMBIENTAIS NEGATIVAS.
NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO.
IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ.
1. Segundo o Tribunal de Justiça de São Paulo, "o bem de propriedade
do apelante se localiza em Área de Preservação Permanente (APP), de
declividade e nascentes, bem como de vegetação de Mata Atlântica em
estágio médio de regeneração, servindo de refúgio para espécies em
extinção, impedindo-se, assim, seu uso e gozo e, por consequência,
tais restrições ambientais descaracterizariam a incidência do IPTU,
que vem sendo cobrado pela Municipalidade de Serra Negra".
Acrescenta que, consoante o laudo pericial, as limitações ambientais
"resultam na inexequibilidade absoluta de uso pelo autor, não
possuindo, portanto, qualquer edificação".
2. Quanto à questão jurídica de fundo propriamente debatida, afirma
o Tribunal: "No que tange aos lançamentos de IPTU, cumpre elucidar
que, em regra, o fato de estar, o imóvel, localizado em área de
preservação permanente (APP), por si só, não afasta a incidência do
tributo, vez que, ainda que existam algumas restrições ao direito de
propriedade decorrentes do aspecto ambiental da função social da
propriedade (limitação administrativa), é certo que, em geral, não
há impossibilidade absoluta de uso e gozo da propriedade/posse, a
não ser que haja comprovação nos autos do contrário. Foi o que
ocorreu no caso."
3. O acórdão recorrido está lastreado em prova pericial, o que impõe
a aplicação da Súmula 7/STJ.
4. Ainda que se considerasse superado o óbice dessa súmula, a
irresignação não mereceria prosperar. Nos termos do art. 32, caput,
do CTN, o IPTU "tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil
ou a posse de bem imóvel" na zona urbana. Leitura apressada do
dispositivo poderia transmitir a equivocada impressão de serem
redondamente estranhas considerações acerca de fundamentos
ético-jurídicos subjacentes à conformação legal do IPTU, como a
concreta impossibilidade de explorabilidade econômica lato sensu da
inteireza e não de parcela do imóvel, em razão de restrições
estatais (urbanísticas, ambientais, sanitárias, de segurança).
5. Como regra, limitação urbanística, ambiental, sanitária ou de
segurança - de caráter geral e que recaia sobre o direito de
explorar e construir, v. g., gabarito das edificações, recuo de
prédios, espaços verdes, Áreas de Preservação Permanente - não
enseja desapropriação indireta e não acarreta dever do Estado de
indenizar, mesmo quando a condição non aedificandi venha a abranger,
de ponta a ponta, o bem em questão, p. ex., aquele derivado de
subdivisões sucessivas ou adquirido após o advento da restrição.
Contudo, tal negativa de ressarcimento, apurada à luz do Direito das
Obrigações e da principiologia de regência do Direito Público, não
equivale a pintar de irrelevância jurídica - para fins tributários e
de conformação do fato gerador do imposto - a realidade de total,
rematada e incontroversa afetação do imóvel a utilidade pública. Ou
seja, o titular de domínio (ou de fração dele) de área non
aedificandi, apesar de não fazer jus à indenização pela intervenção
estatal, merece ser exonerado do IPTU exatamente por conta desse
ônus social, se, repita-se, cabal e plenamente inviabilizado o
direito de construir no imóvel ou de usá-lo econômica e diretamente
na sua integralidade.
6. Sobre a relação entre IPTU e Área de Preservação Permanente, o
STJ já se pronunciou em outras oportunidades: "A restrição à
utilização da propriedade referente a Área de Preservação Permanente
em parte de imóvel urbano (loteamento) não afasta a incidência do
Imposto Predial e Territorial Urbano, uma vez que o fato gerador da
exação permanece íntegro, qual seja, a propriedade localizada na
zona urbana do município. Cuida-se de um ônus a ser suportado, o que
não gera o cerceamento total da disposição, utilização ou alienação
da propriedade, como ocorre, por exemplo, nas desapropriações.
Aliás, no caso dos autos, a limitação não tem caráter absoluto, pois
poderá haver exploração da área mediante prévia autorização da
Secretaria do Meio Ambiente do município" (REsp 1.128.981/SP, Rel.
Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 25/3/2010, grifo
acrescentado). Em sentido assemelhado: "não se pode confundir
propriedade com restrição administrativa, pois esta não afasta o
fato gerador do imposto e a titularidade para efeitos de tributação"
(REsp 1.801.830/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe
21/05/2019). Comparando a situação do ITR e do IPTU, confira-se: "o
não pagamento da exação deve ser debatida à luz da isenção e da base
de cálculo, a exemplo do que se tem feito no tema envolvendo o ITR
sobre áreas de preservação permanente, pois, para esta situação, há
lei federal regulando a questão. (artigo 10, § 1º, II, 'a' e 'b', da
Lei 9.393/96)." (AgRg no REsp 1.469.057/AC, Rel. Min. Mauro Campbell
Marques, Segunda Turma, DJe 20/10/2014). A jurisprudência do STJ,
todavia, não há de ser lida como recusa de ponderar, na análise do
fato gerador do IPTU e de outros tributos, eventual constrição
absoluta de cunho ambiental, urbanístico, sanitário ou de segurança
sobreposta sobre 100% do bem. Cobrança de tributo sobre imóvel
intocável ope legis e, por isso, economicamente inaproveitável,
flerta com confisco dissimulado.
7. O Direito Tributário deve ser amigo, e não adversário, da
proteção do meio ambiente. A "justiça tributária" necessariamente
abarca preocupações de sustentabilidade ecológica, abrigando
tratamento diferenciado na exação de tributos, de modo a dissuadir
ou premiar comportamento dos contribuintes que, adversa ou
positivamente, impactem o uso sustentável dos bens ambientais
tangíveis e intangíveis.
8. No Estado de Direito Ambiental, sob o pálio sobretudo, mas não
exclusivamente, do princípio poluidor-pagador, tributos despontam,
ao lado de outros instrumentos econômicos, como um dos expedientes
mais poderosos, eficazes e eficientes para enfrentar a grave crise
de gestão dos recursos naturais que nos atormenta. Sob tal
perspectiva, cabe ao Direito Tributário - cujo campo de atuação vai,
modernamente, muito além da simples arrecadação de recursos
financeiros estáveis e previsíveis para o Estado - identificar e
enfrentar velhas ou recentes práticas nocivas às bases da comunidade
da vida planetária. A partir daí, dele se espera, quer
autopurificação de medidas de incentivo a atividades antiecológicas
e de perpetuação de externalidades ambientais negativas, quer
desenho de mecanismos tributários inéditos, sensíveis a inquietações
e demandas de sustentabilidade, capazes de estimular inovação na
produção, circulação e consumo da nossa riqueza natural, assim como
prevenir e reparar danos a biomas e ecossistemas. Um esforço
concertado, portanto, que envolve, pelos juízes, revisitação e
releitura de institutos tradicionais da disciplina e,
simultaneamente, pelo legislador, alteração da legislação tributária
vigente.
9. Agravo Interno não provido.

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas,
acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de
Justiça, por unanimidade, negar provimento ao recurso, nos termos do
voto do Sr. Ministro Relator.
Os Srs. Ministros Francisco Falcão, Og Fernandes, Mauro Campbell
Marques e Assusete Magalhães votaram com o Sr. Ministro Relator.
Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Herman Benjamin.