Quais são os princípios que norteiam o processo administrativo tributário?
Na nossa atividade diária de fiscalização, não podemos deixar de observar os princípios que regem o processo administrativo tributário, que são os seguintes:
Legalidade:
O princípio da legalidade garante ao contribuinte que nenhum tributo será criado ou majorado senão através de lei, aqui considerada em seus sentidos formal e material.
O lançamento é ato vinculado à lei. E o fiscal só pode fazer o que a lei determina.
Mas em muitas situações fica difícil saber o real e preciso sentido da lei. Ainda mais numa nova época em que o direito brasileiro se aproxima do sistema do common law, direito que se desenvolveu em certos países por meio das decisões dos tribunais (caso do direito inglês), e não mediante atos legislativos ou executivos.
Por isso que hoje, quando falamos em legalidade, não basta olharmos para a lei municipal tão-somente. O exercício de interpretação é muito mais complexo e sofisticado. Devemos avaliar as normas gerais de direito tributário, as legislações de cunho nacional, a Constituição Federal e sempre e necessariamente a jurisprudência pacificada do STF e STJ.
A maioria dos julgadores administrativos, seja de primeira ou segunda instância, não julga matéria de índole constitucional, alegando que estão adstritos unicamente à lei, não possuindo competência para analisar a Constituição Federal.
Discordo totalmente desse pensamento. A meu ver, um julgamento que não avalie norma constitucional relacionada ao litígio deixa de ser verdadeiro.
Como bem leciona o ilustre jurista Ives Gandra da Silva Martins (Processo Administrativo Tributário, RT, 1999):
“O conveniente entendimento de alguns julgadores administrativos, de que não devem examinar questões constitucionais, desclassifica-os, como agentes administrativos e como julgadores”.
Não dá mais para trabalhar sem fazer esse esforço de interpretação. Caso contrário, corremos o risco de impetrarmos execuções descabidas com sérias sucumbências para o Município.
Atualmente só conseguiremos trabalhar com segurança jurídica se passarmos a adotar a jurisprudência dos altos tribunais como lei e passarmos a pautar nossas ações com base nessas decisões.
Foi o que fez o Município de Bauru, com a edição da Lei nº 6.778/2016, cujo inteiro teor segue no item 6.18.
Igualdade:
O princípio da igualdade é a projeção, na área tributária, do princípio geral da isonomia jurídica, pelo qual todos são iguais perante a lei. Está explicitado no art. 150, II, da CF/88, e exige tratamento uniforme àqueles que se encontrem em condições iguais.
A igualdade ou isonomia deve ser aferido em cada classe ou categoria de pessoas, sendo de aplicação restrita.
Não é por que os contabilistas têm direito ao ISS fixo no âmbito do Simples Nacional, que os advogados, economistas, médicos e demais profissionais liberais, também terão.
Irretroatividade:
Em regra, a lei tributária não retroage, ainda que para beneficiar o contribuinte. O princípio encontra-se estatuído no art. 150, III, a, da CF/88, e também no art. 106 do Código Tributário Nacional.
Contudo, pode a lei municipal prever a retroatividade quando for benéfica ao contribuinte. Imaginemos uma redução de alíquota de IPTU estendida retroativamente para quem ainda não pagou. Terá caráter de uma remissão tributária, totalmente possível, desde que respeitado o art. 14 da LC nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Contraditório e ampla defesa:
Trata-se de norma constitucional prevista no artigo 5°, LV, da CF. Em suma, é o direito de contestar, por si próprio, contra condutas, fatos, argumentos, interpretações que possam limitar ou restringir direitos.
A fundamentação precária do auto de infração atenta contra tais princípios, pois não permite ao contribuinte compreender precisamente o raciocínio do Fisco ao autuar.
Também arranha os referidos princípios órgãos de jurisdição administrativa parciais e despreparados para os julgamentos de 1ª e 2ª instâncias.
É comum secretários de finanças julgarem o processo administrativo tributário em primeira instância e prefeitos julgarem em segundo grau.
Isso deve ser alterado com urgência. Secretários e prefeitos são agentes políticos da Administração, que não tem conhecimento abalizado na matéria tributária municipal para decidirem de forma fundamentada e imparcial.
O ideal é formar órgãos jurisdicionais verdadeiros e competentes, com servidores de carreira em primeira instância, que tenham o domínio da matéria tributária, e com um colegiado paritário em segundo grau, este sendo composto por advogados tributaristas indicados pela OAB e por fiscais tributários e procuradores municipais.
Celeridade:
Visa assegurar celeridade na tramitação do processo, sem prejudicar sua eficiência jurídica. Basicamente, é o equilíbrio entre rapidez na prestação jurisdicional, e o dever de assegurar justiça à decisão. Compreende-se que quanto mais controle houver, mais verídicas e justas tendem a ser as soluções finais, contudo, será mais demorado de chegar à resolução do processo. Este princípio, portanto, visa garantir o equilíbrio entre celeridade e justiça.
Excelentes medidas foram implantadas em Bauru prestigiando este princípio: o processo administrativo tributário eletrônico e a figura do deferimento tácito. Este último ocorre quando um processo não é julgado em 120 dias. Trata-se de medida de vanguarda em nosso País.
O prezado leitor poderá consultar o deferimento tácito no Código da Cidadania Fiscal de Bauru, vide item 6.18 desta obra.
Verdade material:
O processo tributário norteia o Estado diante do oferecimento de meios instrutórios amplos e suficientes, a fim de formar uma convicção sólida sobre a verdade dos fatos, praticados pelo contribuinte. O Estado não deve se limitar a provas singelas, ou se limitar a prestar jurisdição com base em argumentos contraditórios, ineficazes ou obscuros, de forma a comprometer a realização da justiça.
Sempre digo: o direito tributário se preocupa mais com a verdade dos fatos e menos com as solenidades.
Informalismo:
Doutrinariamente, a Prof. Odete Medauar, esclarece: “O princípio do informalismo consiste, em primeiro lugar, na previsão de rito e formas simples, suficientes para propiciar um grau de certeza, segurança, respeito aos direitos dos sujeitos, o contraditório e a ampla defesa. Em segundo lugar, se traduz na exigência de interpretação flexível e razoável quanto a formas, para evitar que estas sejam vistas como um fim em si mesmas, desligadas das verdadeiras finalidades do processo” (in Direito Administrativo Moderno. 8ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 203).
Nesse prisma, é hora de atacarmos a burocracia, deixando de exigir documentos desnecessários ou que já constem do banco de dados da Administração, dispensarmos autenticações e reconhecimento de firmas, e relevarmos até mesmo a intempestividade quando o direito do contribuinte for patente, tudo em prol da busca da verdade real.
Finalidade:
É a pretensão, objetivo, ao qual se destina a norma em sua correta e essencial aplicação. “A finalidade terá sempre um objetivo certo e inafastável de qualquer ato administrativo: o interesse público. Todo ato que se apartar desse objetivo sujeitar-se-á a invalidação por desvio de finalidade, que a nossa lei da ação popular conceituou como “fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência do agente” (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2004, página 91)
Razoabilidade:
Busca alinhar o processo administrativo fiscal diante dos limites lógicos entre o fato, objeto da discussão, e a atuação do ente tributário.
Nessa seara entra o percentual das multas moratórias, punitivas e isoladas. Para as duas primeiras o STF fixou limites (20% e 100% do tributo devido, respectivamente. Para a última, existe Recurso Extraordinário pendente de julgamento no “Guardião da Constituição”.
Segurança jurídica:
A segurança jurídica assume a condição de sustentáculo para toda asserção relacionada à extinção ou a inibição do exercício de direito. O respectivo valor pode ser definido como um direito da pessoa a determinada estabilidade em suas relações, ou seja, consiste em um estado de tranquilidade jurídica conferida aos cidadãos contribuintes em suas relações, configurando que estas não podem ser alteradas para se tornarem instáveis e inseguras.
A adoção da jurisprudência pacificada pelos altos tribunais, sem sombra de dúvidas, prestigia tal princípio.
Moralidade:
O princípio jurídico da moralidade exige respeito a padrões éticos, de boafé, decoro, lealdade, honestidade e probidade na prática diária de boa administração.
Infelizmente, a nossa realidade passa longe desse princípio basilar.
Ouço constantemente em cursos práticas de cobrança de tributos que o agente público sabe indevidas, mas continua cobrando porque o contribuinte não reclama.
Se quisermos um País melhor, temos que dar o exemplo e não ficar esperando a mudança por parte dos nossos governantes.
Direito do contribuinte é para ser reconhecido administrativamente, sem rodeios e procedimentos burocráticos. Sejamos, pois, cumpridores da moralidade administrativa.
Eficiência:
O princípio da eficiência implementou o modelo de administração pública gerencial voltada para um controle de resultados na atuação estatal. Nesse sentido, economicidade, redução de desperdícios, qualidade, rapidez, produtividade e rendimento funcional são valores encarecidos por referido princípio.
Elenco algumas estratégias que imprimem eficiência à Administração Tributária e que foram comentadas em vários itens deste livro:
– Processo eletrônico;
– Deferimento tácito para agilizar os julgamentos administrativos;
– Desburocratização;
– Jurisdição administrativa técnica e imparcial;
– Adoção da jurisprudência pacificada do STF e STJ para evitar ou dirimir conflitos com contribuintes.